Tras la aprobación del Proyecto de ley 312 de 2024 – 410 de 2025 en la Cámara de Representantes, la Reforma a la Salud se encuentra detenida en la Comisión Séptima del Senado. La falta de consenso en aspectos fundamentales como la financiación de la iniciativa obligó a suspender la discusión que se espera sea reanudada en el primer semestre de 2026.
Para comprender mejor el alcance de las propuestas, te contamos los principales temas de la Reforma y la posición de las dos ponencias en debate: la gubernamental y la alternativa.
Sobre el aseguramiento y organización del sistema
¿Qué opciones se están discutiendo para asegurar a la población?
Se comparan dos caminos:
- La propuesta del Gobierno crea un aseguramiento público único, donde cada persona queda adscrita a un territorio. Esto eliminaría las EPS/gestoras y organizaría la afiliación por zonas.
- La propuesta alternativa mantiene un modelo mixto: las Gestoras de Salud y Vida continúan manejando el riesgo en salud y la operación, mientras la ADRES asume el riesgo financiero.
Al evaluar ambas alternativas, la revisión del diseño institucional muestra que conservar la afiliación individual y distribuir el riesgo entre gestoras y ADRES favorece mayor estabilidad del sistema, mantiene al Estado como garante y permite un cálculo más preciso y sostenible de la prima.
¿Seguirían existiendo las EPS o gestoras?
- Con la propuesta del Gobierno las EPS tendrían que transformarse a gestoras sin mantener la gestión del riesgo en salud.
- Con la alternativa, las gestoras seguirían gestionando el riesgo en salud y parte de la operación.
Al comparar los modelos, la revisión realizada sugiere que mantener a las gestoras con funciones delimitadas y supervisión clara ayuda a distribuir mejor responsabilidades y riesgos, evitando que todo quede centralizado en un solo actor.
¿Cómo cambiaría la forma de afiliarse al sistema?
- En la propuesta del Gobierno, la afiliación depende del lugar de residencia: cada persona queda adscrita a su territorio.
- En la alternativa, se mantiene la afiliación individual y la posibilidad de elegir gestora.
A partir del análisis comparado, se observa que la afiliación individual genera incentivos más sólidos para la buena gestión del riesgo y da mayor continuidad a los usuarios dentro del sistema.
¿Qué pasaría con los CAPS y su papel en el sistema?
- El Gobierno propone CAPS con adscripción poblacional y financiación desde una cuenta específica de atención primaria.
- La alternativa elimina la adscripción obligatoria, fortalece la salud mental en el primer nivel y financia los CAPS a través de la ADRES sin subcuentas.
La revisión de las propuestas sugiere que no es necesario imponer una adscripción territorial rígida. Los CAPS pueden funcionar como puerta de entrada efectiva sin limitar la movilidad de los usuarios, lo que da flexibilidad para organizar mejor las redes.
¿Quién contrataría a las redes de servicios?
- En la propuesta del Gobierno, la ADRES haría convenios marco y luego convenios de desempeño con las gestoras.
- En la alternativa, las gestoras contratan directamente las redes mediante contratos.
Según la evaluación del funcionamiento institucional, resulta más adecuado que la contratación siga a cargo de las gestoras para evitar que una sola entidad concentre funciones de recaudo, pago y contratación, lo que facilita controles más efectivos sobre el uso de los recursos.
¿Se permitiría la integración vertical (que un mismo actor asegure y preste servicios)?
- La propuesta del Gobierno la restringe de manera general.
- La alternativa permite integración vertical solo de manera excepcional en el primer nivel, y prohíbe que exista en mediana y alta complejidad, salvo casos temporales en zonas donde no haya suficientes prestadores, con autorización de la Superintendencia Nacional de Salud.
Según la revisión comparada, limitar la integración vertical a escenarios excepcionales puede reducir riesgos de concentración, conflictos de interés y barreras para acceder a prestadores independientes, especialmente en los niveles de mayor complejidad.
Sobre los recursos y el funcionamiento del sistema
¿Quién manejaría el dinero del sistema de salud?
- La propuesta del Gobierno crea un Fondo Único Público administrado por la ADRES, que tendría prácticamente todas las funciones: recaudar, contratar, auditar y pagar.
- La alternativa mantiene a la ADRES solo como administradora del riesgo financiero, mientras la operación y la gestión en salud quedan a cargo de las gestoras.
Al revisar ambas opciones, se observa que concentrar todas las funciones en un solo actor puede generar conflictos de interés y dificultades de control. Separar recaudación, pago y contratación suele permitir una vigilancia más clara del uso de los recursos.
¿Cómo se pagarían los servicios a hospitales, clínicas y profesionales?
- El planteamiento del Gobierno propone que la ADRES sea el pagador único y que haga giros del 85 % en 30 días, dejando el resto para después de la auditoría.
- La alternativa establece un giro directo del 90 % con base en una certificación de deuda emitida por la gestora, y el pago completo se haría dentro de los 30 días posteriores a la aceptación de la factura; esto aplica para UPC, presupuestos máximos y sobrecostos.
La revisión comparada muestra que es preferible no concentrar funciones de pagador, recaudador y auditor en la misma entidad, pues separar estos roles facilita auditorías previas y disminuye riesgos de pagos sin verificación suficiente.
¿De dónde saldría el dinero para financiar la atención primaria?
- El Gobierno propone destinar recursos adicionales con enfoque territorial y usar los ingresos del Sistema General de Participaciones (SGP) para financiar la atención primaria.
- La alternativa separa las fuentes y financia la atención primaria “por oferta”, sin crear una cuenta específica ni usar la totalidad del SGP para este fin.
Al evaluar estas posibilidades, se advierte que concentrar los ingresos territoriales solo en atención primaria podría desfinanciar servicios de mediana y alta complejidad. Resulta más equilibrado buscar nuevas fuentes que fortalezcan la atención primaria sin debilitar el resto de la red.
¿Quién definiría el valor de la UPC?
- La propuesta del Gobierno deja la fijación de la UPC en manos del Ministerio de Salud con criterios generales.
- La alternativa propone que la defina el Consejo Nacional de Salud con una metodología actuarial basada en estudios independientes, con un calendario claro y una regla automática si no se toma decisión a tiempo.
Según la evaluación del tema, un órgano colegiado con participación técnica y metodologías independientes brinda mayor transparencia, rigor y estabilidad al definir la prima, lo que ayuda a evitar decisiones discrecionales.
Sobre las condiciones laborales del talento humano en salud
¿Qué propone la Reforma para mejorar las condiciones laborales del talento humano en salud?
Ambas ponencias reconocen la necesidad de dignificar el trabajo del personal de salud, pero lo plantean de manera distinta:
- El Gobierno propone vincular a los profesionales a redes territoriales y otorgar facultades extraordinarias al Presidente para crear un régimen laboral especial para el sector.
- La alternativa impulsa la formalización laboral, el fortalecimiento de equipos territoriales (incluida la telemedicina) y plantea que el régimen especial se tramite por la vía legislativa ordinaria, con debate y participación.
Al revisar las dos propuestas, se observa que ambas coinciden en la urgencia de mejorar estabilidad, condiciones y garantías laborales. Sin embargo, construir el régimen especial mediante debate legislativo puede ofrecer un proceso más abierto, con participación de trabajadores y mayor deliberación sobre los aspectos técnicos y operativos que afectan directamente al talento humano.
¿Cómo se definiría ese régimen laboral especial?
- El Gobierno propone hacerlo mediante facultades extraordinarias otorgadas al Presidente por el Congreso.
- La alternativa plantea crearlo a través de un trámite legislativo normal, sin facultades especiales.
La revisión del diseño institucional sugiere que expedir un régimen tan sensible a través del trámite legislativo puede generar mayor transparencia, control democrático y participación del propio talento humano, lo cual es clave para su aceptación y viabilidad.
Sobre la transición para la implementación del nuevo sistema
¿Cuánto tiempo duraría la transición hacia el nuevo modelo?
- El Gobierno propone una transición más corta y con cambios rápidos en la organización del sistema.
- La alternativa plantea una transición de tres años para ajustar progresivamente aseguramiento, redes y mecanismos de pago.
Al revisar la magnitud de los cambios, se observa que una transición más amplia facilita que hospitales, clínicas, gestoras y entidades territoriales adapten procesos sin afectar la continuidad en la atención. Reformas de este tamaño suelen requerir tiempos suficientes para ajustes técnicos y operativos.
Contexto actual y escenarios futuros
¿Por qué está frenada la Reforma a la Salud?
A diciembre de 2025, el proyecto sigue detenido en la Comisión Séptima del Senado. El punto de mayor desacuerdo es la financiación: la mayoría de la Comisión condicionó continuar el debate a que el Gobierno presente un aval fiscal claro y suficiente. Aunque el Ministerio de Salud insiste en que sí existe aval, los senadores piden cifras verificables y fuentes concretas antes de seguir.
Al revisar el ambiente político y fiscal, se observa que la Reforma no puede avanzar mientras no haya claridad en la sostenibilidad financiera del modelo propuesto.
¿Qué puede pasar con la Reforma en 2026?
La iniciativa necesita aprobarse en los dos debates restantes antes del 20 de junio de 2026. Si eso no ocurre, el proyecto se archiva y habría que empezar de cero. El escenario es incierto y dependerá de si el Gobierno ajusta sus propuestas de financiación y logra consensos en el Senado.
¿Qué posición ha planteado la S.C.A.R.E.?
El análisis sugiere que cualquier reforma debería garantizar tres elementos:
- Financiación sostenible, basada en cálculos técnicos y reglas claras.
- Controles efectivos, que separen funciones críticas como recaudo, pago, auditoría y contratación.
- Garantía de acceso con rutas claras para pacientes y usuarios del sistema.
- Mejores condiciones laborales para el talento humano en salud, mediante procesos participativos para definir el régimen especial.
En esencia, se insiste en que cualquier rediseño del sistema debe priorizar continuidad, estabilidad y calidad en la atención, sin afectar la operación de prestadores y trabajadores.
Desde S.C.A.R.E. continuaremos haciendo seguimiento permanente a la discusión legislativa y a los ajustes técnicos que se propongan en 2026. Nuestro propósito es aportar análisis rigurosos, señalar riesgos y oportunidades, y acompañar al talento humano en salud para que cualquier reforma garantice condiciones laborales dignas, sostenibilidad financiera y una mejor organización del sistema.
